财政政策如何托底

三季度中国经济数据业已出炉，连续三个季度6.7%的增速，预示着达到全年6.5%左右的增长目标已无悬念。同时，中国经济企稳基础依然不牢，未来仍需宏观调控政策持续发力。在稳健的货币政策效应递减之时，人们更加寄望依靠积极的财政政策。　　从短期来看，这一观点自有其道理：无论是稳增长，还是为全面深化改革创造有益的宏观环境，均需保持一定的经济增速。在每个百分点的GDP增幅需要越来越多的货币支撑之时，财政政策的作用格外凸显。问题在于，财政政策究竟还有多大空间？财政如何发力才能事半功倍？只有把这些问题想清楚，政策才会避免盲目。　　从中国宏观调控经验来看，财政政策发力的主要手段是加大基础设施投资力度。这一举措数次将中国经济从危机中快速拉起，却也带来了一系列负面问题，地方债务问题便是典型。在世纪之交应对亚洲金融危机时，地方政府债务开始累积；在2008全球金融危机中，“4万亿”刺激计划出台，地方政府通过融资平台空前大规模举债。这一态势一度几近失控，中央政府被迫对这一心腹大患全力整治。2014年，国务院发布旨在加强地方政府性债务管理的“43号文”，2015年通过修订《预算法》“开正门堵旁门”，地方政府不再能通过其融资平台或企业渠道举债，而允许其发行债券，并大力开展债务置换。这些“组合拳”使债务风险得以有效缓解。目前，官方常用的说法是，政府债务占国内生产总值（GDP）的比重在60%左右；近年来，财政赤字率虽有上升，但仍控制在3%的国际警戒线之内，政府债务总体可控，财政政策还有较大空间。　　国内外大多数研究者认为，债务危机并不迫在眉睫，中国政府仍有动员资金以稳增长的空间，但是，债务统计口径不同使得各方的具体判断和政策建议存在分歧。确实，官方表述忽略了一些至关重要的细节。比如，中国的赤字率是一般指公共预算赤字，政府性基金预算中的专项债并未纳入其中；专项建设基金财政贴息90%，也未计入 ；最近两年开始的债务置换，看似借新还旧不应计入赤字，但实际上，这部分债务以贷款等形式存在，从未在赤字中得到体现。有学者估算，今年积极的财政政策比预算更积极，按宽口径计算的赤字率实际已经达5%-6%。而未来数年，赤字率上升的趋势难以逆转。　　更令人担忧的是，中央政府大力规范地方债务的举措的执行效果打了折扣，一些准财政渠道以创新的面目出现，地方政府隐性债务借机增加。政府与社会资本合作（PPP）在实际操作中，不仅民间资本参与度低，还出现了财政兜底、隐性担保、明股实债的不规范做法；存量融资平台转型并未实质性启动，新的平台公司或其变种却大量繁殖；专项建设基金也遇到项目不符合要求的情况，基金发放一度停止。　　情况不明，乃政策大忌。近期，财政部向各地财政厅下发紧急文件，再次摸底地方债务，不仅涉及融资平台，还首次纳入国有企业和事业单位，并要求地方汇总财政支出责任情况，包括政府举债的传统渠道、近两年增长迅速的PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新型工具，足见中央政府对地方隐性负债增加备感担忧。隐性债务使政策空间满布雾霾，会动摇政策制定者和投资者的信心和意志，风险不容小觑。　　财政托底手段也需要调整。通过20多年基础设施“大干快上”， 在不少区域，以铁路、公路、机场、水利为代表的传统基础设施建设趋于饱和。当前实施积极的财政政策，不应停留在旧框架下单纯的扩大投资上，而是要适应经济发展阶段性变化，在强化地下管网等基础设施薄弱环节的同时，支出重点要从投“物”转向投“人”，结合医疗、教育、社会保障和科研体制等改革综合考虑，注重提升人民生活水平，为未来发展储备丰厚的人力资源。　　财政政策发力的另一可行方式是降低宏观税负。7月底召开的中共中央政治局会议上首次提及“降低宏观税负”。这一表述既不同于中共十八届三中全会决定中的“稳定税负”，也不同于此前“结构性减税”的提法，令企业界充满期待。然而，三个月过去，具体措施仍未出台。今年作为减税政策重点推进的“营改增”，在执行过程中出现了部分行业税负增加的情况，这虽然可能是局部的和暂时的，但是，对部分行业营改增方案的跟踪优化，显然势在必行。　　过往以基建投资为主的财政发力以稳增长的方式，已不可持续。这既会造成政府隐性债务增加，有损于长期稳增长，更会拖累中国经济发展方式转型。财政政策应有助于增强增长新动能，重点在于完善社保体系以增强中低收入人群的消费能力，改善供给以满足中高收入群体的消费需求，也包括降低成本，为企业营造更好的创新环境。财政托底空间有多大，根本上取决于中国经济前景；也只有着力增强新动能，财政政策的托底作用才能有效发挥。